גביית חובות ארנונה חשודים


בתי המשפט לעניינים מנהליים מציבים תמרורי אזהרה לרשויות מקומיות שלא לנקוט בהליכי גבייה מנהלית כנגד חיובי ארנונה חשודים- אם גביה רטרואקטיבית של חיובים המוטלים לראשונה על הנישום מבלי שידע על דבר קיומם בשנת המס הנוכחית, אם חיובים אשר התיישנו במישור האזרחי או שמא חלה על אותם החיובים שמבקשים לגבותם תקופת שיהוי בלתי סבירה, בה ישבה הרשות בחיבוק ידיים ולא נתנה הסבר למחדלה.


הנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 2012-"הפעלת הליכי גבייה מנהליים לפי פקודת המיסים (גביה) (הנחיה 7.1002)", נועדו להתמודד אף הן עם התנהלות רשויות מקומיות אשר נמנעו שנים על גבי שנים מלהפעיל הליכי גבייה, ונוקטות בהליך זה כרעם ביום בהיר.


בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה אשר מגבילות את נקיטת הליכי הגבייה מצד הרשות לתקופה של עד שלוש שנים ממועד היווצרות החיוב ומשלוח מכתב הדרישה הראשון, נקבע העיקרון כי לפיו "אין זה סביר שרשות מנהלית תנקוט בהליכים מנהליים לראשונה וללא צידוק לאחר שנים רבות, תוך שהיא מעמידה את האזרח, בשל הזמן שחלף, במצב בו יקשה עליו להתמודד עם טענת החוב".


שני מסלולי גבייה עיקריים של חוב ארנונה


כידוע, על מנת לגבות חובות ארנונה רשות מקומית רשאית לנקוט בשני הליכים אופציונאליים:


אפשרות אחת, לפי סעיף 317 לפקודת העיריות: הגשת תביעה אזרחית. דרך זו אינה מועדפת על הרשויות המקומיות, שכן היא מעמיסה הרשות בשלב הראשוני עלויות משפטיות הנובעות מעצם ניהול ההליך המשפטי, עצם העובדה כי ההליך המשפטי נמשך זמן רב באופן יחסי ממועד הגשת התביעה, עובר למתן פסק דין וכלה בנקיטת הליכי הוצאה לפועל, עלול לסכל את הליך הגבייה ולעיתים אף לאפשר לנישום להיערך מבעוד מועד לקראת ההליך המשפטי, למשל- באמצעות הברחת נכסיו. השיקולים הללו פוגעים באטרקטיביות של מסלול זה, חרף העובדה כי אם תגיע הרשות לקו הסיום, הנישום הוא זה שיישא בעלויות העסקה לאורך המסע- הוצאות משפטיות, אגרות, הוצאות גבייה, הפרשי הצמדה וריבית פיגורים.


במקרה שבו המדובר בחיוב ארנונה שניתן לסווגו כחיוב חשוד, אם למשל חיוב שחלה עליו תקופת התיישנות או שיהוי בלתי מוסבר בגבייתו, או אף חיוב אשר הוטל לראשונה על נישום במהלך שנת המס כשהוא קובע חיוב חדש החורג מגדר החיובים השוטפים המוכרים, דרך המלך הניצבת בפני הרשויות המקומיות הינה להשתמש במסלול של תביעה אזרחית, ולא לבחור בדרך הקלה מבחינתן של נקיטת הליכי גבייה מנהלית.

 

מציאות לחוד ומעשים לחוד, שכן מצער הוא שרשויות בוחרות דווקא ובאופן גורף לנקוט בהליכי גבייה מנהלית, למעט במקרים שהם חריגים מאוד שבהם באופן מושכל תגיש הרשות המקומית תביעה אזרחית. דוגמא למקרה מובהק שבו תנקוט רשות בדרך של הגשת תביעה אזרחית, הינה במקרה בו קיימת מחלוקת לגבי זהות המחזיק בקרקע או בנוגע לתקופת החזקה. ביתר המקרים, המסלול המועדף הינו נקיטת גבייה מנהלית.


אפשרות שנייה, הינה נקיטת הליכי גבייה מנהלית באמצעות פקודת המיסים (גביה) מכח אכרזה של שר האוצר, החל גם על גביית ארנונה כללית מיום 24.2.2000. נקיטה בהליך של גבייה מנהלי אשר חל לא רק על גבייה של חוב מס עירוני כדוגמת ארנונה, כי אם בנוגע לגבייה של כל תשלום שגבייתו הוכרזה על ידי שר האוצר כדוגמת מס הכנסה, מס ערך מוסף, מס שבח מקרקעין, נועדה בראש ובראשונה לייעל את הליכי הגבייה של רשויות האכיפה מאת הנישומים, וכפועל יוצא להגביר את השוויון בנטל המיסים מכלל אזרחי המדינה.


יש להדגיש כי רשות מקומית רשאית לבחור בין שני ההליכים, אך בשעה שפתחה בהליכי גבייה מכח אחד המסלולים אשר אוזכרו דלעיל, עליה למצותו לגבי אותו חוב, ולפיכך אין היא רשאית לנקוט כנגד אותו חוב בשני האפיקים במקביל או שמא לזנוח לפתע מסלול אחד ולנקוט בהליך אחר משראתה כי הליכי הגבייה אינם לרוחה.


עיקרון העל בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 2012: רשות מנהלית אינה יכולה להשתהות בגביית חובות


בניגוד לרושם המקובל, גם הליכי גבייה מנהלית כרוכים בעלויות רבות המועמסות על כתפי הרשות שנובעים בעיקר בשל הפעלת מנגנון מנהלי, כאשר העובדה כי פקודת המיסים אינה מספקת תשובה לשאלה באיזה מועד רשאית הרשות לנקוט בהליכי גבייה ולכפיפות הליכי הגבייה לחוק ההתיישנות האזרחי ולטענות השיהוי המנהלי, הובילה לכדי התערבות המערכת המשפטית בשני אפיקים עיקריים, הן באמצעות הפסיקה העניפה של בתי המשפט והן באמצעות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחודש פברואר 2012.


ברע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עירית נצרת עלית נקבע כי הליך על הליך גבייה חלה התיישנות על פי חוק, הווה אומר כי נקיטת הליך מנהלי כמוהו כ"תביעה לקיים זכות" לפי סעיף 2 לחוק ההתיישנות, ובמובן זה נישום אשר הופעלו כנגדו הליכי גבייה מנהלית יוכל לטעון טענת התיישנות, כלומר כי המדובר בחוב אשר לא ניתן לגבותו מחמת שנוצר שבע שנים לפני שהרשות נקטה בהליך לגבייתו.


הנחיות היועץ המשפטי לממשלה משנת 2012-הפעלת הליכי גבייה מנהליים לפי פקודת המיסים (גביה) (הנחיה 7.1002), נועדו להתמודד אף הן עם התנהלות רשויות מקומיות אשר נמנעו שנים על גבי שנים מלהפעיל הליכי גבייה, ונוקטות בהליך זה כרעם ביום בהיר.


בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה נקבע העיקרון כי לפיו "אין זה סביר שרשות מנהלית תנקוט בהליכים מנהליים לראשונה וללא צידוק לאחר שנים רבות, תוך שהיא מעמידה את האזרח, בשל הזמן שחלף, במצב בו יקשה עליו להתמודד עם טענת החוב".


בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה נקבע הסדר מפורט הכולל התייחסות להיבטים של הליכי הגבייה המנהליים, מבחינת זמן, למשל: מהו המועד שממנו ואילך רשאית הרשות לנקוט הליכי גבייה מנהליים, כמה זמן עומד לרשותה לשם כך, האם יש נסיבות שבהן מוצדק להאריך או לקצר את התקופה, הם ניתן לנקוט בהליכי גבייה אחרים.


במילים אחרות, ההנחיות קובעות כי אין להוציא את תחולתם של דיני השיהוי מהליכי הגבייה המנהלית ומציגות לרשות המקומית את דרך הפעולה לגביית חובות בזמן אמת.


כך למשל, נקבע בהנחיות היועמ"ש כי על הרשות לפתוח בהליכי גבייה תוך פרק זמן סביר שהוא קצר מתקופת ההתיישנות שעומדת על שבעשנים. פרק זמן זה נקבע כי ראוי שלא יהיה ארוך משלוש שנים, מהיום שבו רשאית היתה הרשות לשלוח את מכתב הדרישה הראשון, שנקבע על 25 ימים לאחר שהחוב הפך לסופי. לאחר מכתב זה יישלח מכתב דרישה לתשלום מיידי.


בנסיבות חריגות, קובעות ההנחיות ובהחלטה של היועץ המשפטי או הגזבר או החשב של הרשות, ולעניין רשות המסים, גם בהחלטה של סמנכ"ל גבייה של הרשות-ניתן יהיה לפתוח בהליכי גבייה, גם לאחר שחלפו שלוש שנים מן היום שבו הפך החוב לסופי, ולמרות השתהותה של הרשות, ובלבד שלא יעברו שבע שנים ממועד זה, שאז יחולו דיני ההתיישנות.


ההשלכות של השתהות בנקיטת הליכי גבייה


במידה והרשות לא פתחה בהליכי גבייה מנהליים במועד הקבוע בהנחיות, ולא התקיימו נסיבות חריגות המצדיקות פתיחה מאוחרת של הליכי גבייה, לא תוכל הרשות לנקוט בהליכי גבייה מנהליים. יש לשאול, האם הימנעות הרשות מלגבות את החוב משמעו מחיקת החוב?


כמובן שרשויות אינן ששות למחוק חובות ארנונה וטוענות בקול רם כי המדובר בכספי מסים המיועדים להגשת מטרות חברתיות וציבוריות אחרות. על כן, רשויות מקומיות יעדיפו בשלב ראשון להקפיא את החיוב שעל הפרק ולעכב את הליכי הגבייה, כאשר הדבר תלוי כמובן במצבו הכלכלי של החייב, מצב בריאותו, במקרה בו הנכס הניתן לעיקול הינו דירתו היחידה של החייב, במקרה בו יש סכסוכי בעלות בנוגע לנכס שממנו מבקשים להיפרע, במקרה בו המימוש אינו כדאי בשל קיומו של שעבוד קודם על הנכס. במקרים אלו, ההחלטה באם להקפיא את החוב מסורה לשיקול דעתם של גזבר הרשות המקומית, המנכ"ל והיועץ המשפטי.


אם עומד החייב בכל זאת על כך שהחוב יימחק, עליו להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים, אשר אם תתקבל במלואה תינתן גושפנקא להתנהלותה הלא סבירה של הרשות כלפי האזרח בנסיבות אשר מצדיקות מחיקות החיוב.


ביקורת על המצב הקיים


יש שיאמרו כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה קובעות תקופת התיישנות מקוצרת החלה על הליכי גבייה מנהלית, דבר שעלול לשים סוף לאנדרלמוסיה השוררת בקרב רשויות מקומיות אשר פועלות שתי וערב להגדלת היקפי הגבייה, גם ביודען כי המדובר חובות ישנים אשר לגביהם לא ננקטו הליכי גבייה תקופה העולה על שלוש שנים.


ביחד עם זאת, נראה כי גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה יוצאות מנקודת הנחה כי השתהות של הרשות בגביית החוב הינה תלויית המקרה שניצב על הכף ותיבחן, איפוא, על פי נסיבותיו החריגות של כל תיק ותיק, ומכאן כי קיים פתח לרשויות מקומיות לצאת מתחולת דיני השיהוי ולטעון כי בדלת אמותיו של המקרה, היה מקום שלא לנקוט בהליך מנהלי משך תקופה של שלוש שנים, וזאת למשל במקראה שבו נתקבל אישור הגורמים המוסמכים ברשות המקומית -היועץ המשפטי, הגזבר או החשב של הרשות המקומית.


במובן הפרקטי, חרף הזרקורים אשר ראוי כי יופנה אל עבר רשויות מקומיות אשר נוקטות בהליכי גבייה מנהלית של חובות עבר אשר התיישנו או נגועים בשיהוי ניכר, הרי שבסופו של יום הנישום הוא זה אשר ייאלץ לנקוט בהליך יזום ולהוכיח כי החוב בטל מחמת היותו של האקט המנהלי שננקט כלפיו אינו סביר או אינו מידתי בצורה קיצוני מחמת חוסר הגינותה של הרשות או בשל חוסר תום ליבה בנסיבות הפרטיקולאריות.


אם לוקחים בחשבון שרשויות מקומיות אינן ממהרות להתפשר מחוץ לכתלי בית המשפט, הרי בפני הנישום לא תיוותר הברירה כי אם להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים ולנסות להוכיח טענותיו שם, דבר אשר גם יסב לו עלויות משפטיות רבות אשר יוחזרו לו, אם בכלל, בשיעור ריאלי רק אם יינתן פסק דין התומך בטענותיו במקרה הטוב.

 

במקרה הרע, אם תשכיל הרשות להתפשר עם הנישום במהלך ההליך המשפטי או ללכת לקראתו באופן מסוים, לא יוחזרו לו לנישום שנקט נגדה בהליך משפטי את הוצאותיו המשפטיות, כי אחרי הכל יש רצון ליישר את ההדורים ולטאטא את האווירה הלא נעימה אל מתחת לשולחן.

 

 

במצב דברים שבו ידם של נישומים רבים אינה משגת לשכור שירותיו של עורך דין ולנהל הליך משפטי מייגע שחרב הרשות מונחת על צווארם, התוצאה היא שבמעגל השוטים שבפנינו, חרף פסיקת בתי המשפט והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ידן של הרשויות, בשורה התחתונה, הינה על העליונה. נישום אדיש או מחוסר יכולת כלכלית לא יתקוף את סבירות ההחלטה המנהלית, גם לא יתגונן במקרה שיופעלו כלפיו הליכי גבייה, וייאלץ לשלם בעל כורחו במקרה הטוב את החוב או להפוך לבן ערובה של הרשות המקומית לאחר שחשבונו עוקל על ידה במקרה הרע.