הטבות לנכי צה"ל ולמשפחות שכולות: האם יתכן החזר רטרואקטיבי?

מאת: עו"ד רינת גולד גזית  [1]

 

 

זכויות נכי צה"ל ומשפחות שכולות נגזרות ממספר מקורות. ישנן זכויות הניתנות ישירות מכוח חוק כשהחוקים המרכזיים הם חוק הנכים (תגמולים ושיקום)(נוסח משולב) התשי"ט 1959 וחוק משפחות חיילים שניספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י 1950. דוגמה לזכות ישירה מכוח חוק היא, למשל, הזכאות לתגמולים חודשיים.

 

ישנן זכויות הניתנות מכוח  התקנות שהותקנו לפי החוקים הנ"ל, כגון הזכאות לטיפול רפואי לנכים (מכוח תקנות הנכים (טיפול רפואי)) או לימודים ליתום מכוח תקנות משפחות חיילים שניספו במערכה (הקלות ליתומים להשתלמות במוסדות להשכלה על תיכונית), תשי"ט 1959. הזכויות הניתנות על פי התקנות כאמור ניתנות על פי  סעיף מסמיך בחוק הנכים או חוק משפחות חיילים כך שמבחינה נורמטיבית מדובר בזכאות לפי חוק, כאשר פרטי הזכאות עצמה מעוגנים בתקנות.

 

 

את פירוט ה"הטבות" ניתן למצוא, בין השאר, באתרי האינטרנט של אגף שיקום נכים ואגף משפחות והנצחה, תחת הכותרת של "הוראות פנימיות". כאמור, מדובר בנתח אחד ממכלול הזכאות, ולמרות שלעיתם זכויות אלה אינן מובלטות ואינן מודגשות מספיק, מדובר בזכויות משמעותיות ביותר בהיקפן.

 

 

אחת האבחנות המשמעותיות בין זכאות על פי חוק לבין זכאות ל"הטבה" נוגעת לשאלת הזכאות לתשלום רטרואקטיבי.

 

חוק הנכים וחוק משפחות חיילים שנספו במערכה מסדירים בצורה מפורשת את שאלת מועד תחילת תשלום התגמולים (סעיף 18 לחוק הנכים וסעיף 28 לחוק משפחות חיילים). סעיפים אלה חלים הלכה למעשה על כל הזכויות שעל פי חוק (לרבות תקנות) כך שנכה או בן משפחה שכולה אשר הגיש תביעה והוכר רק מספר שנים אחרי הגשת התביעה, (למשל עקב ניהול הליכים משפטיים), יקבל את מלוא הזכויות על פי חוק רטרואקטיבית ממועד הגשת התביעה או מיום השחרור מהשירות שבו אירעה הפגיעה, לפי העניין.

 

אין המצב כך בכל הנוגע ל"הטבות".

 

ככלל, על פי האמור בהוראות הפנימיות של אגף שיקום נכים ואגף משפחות והנצחה, ישולמו ה"הטבות" מיום ההכרה בזכאות ולא רטרואקטיבית, אלא לכל היותר מתחילת שנת התקציב שבה ניתנה ההכרה, הכל כפי שמפורט בהוראת האגף 80.23 המסדירה את השאלה: "מאימתי ישולמו הטבות".

 

עמדה זו של משרד הביטחון נתקפה מספר פעמים בערכאות משפטיות וזכתה בעבר לגיבוי ואישור של בג"צ. (בג"ץ 3901/94 נוי נ' אגף השיקום; בג"צ 292/84 בודיק נ' ראש אגף השיקום; בג"צ 546/83 יסקולקה נ' שר הביטחון). 

הרציונאל מאחורי אבחנה זו, בין מועד תחילת תשלום הזכויות לפי חוק,  לבין תשלום "ההטבות" שמעבר לקבוע בחוק, הוסבר לאחרונה בצורה ממצה ע"י כב' השו' מודריק בעת"מ 1173/07 כדלקמן:

 

"ההטבות אינן מוענקות מכוח הוראה שבדין. הן תוספת לתגמולים לפי החוק שנקבעה במדיניות הטבות שגיבש המשיב ואשר עוגנה בהוראותיו. לפי שמעיקרה לא היה המשיב מחויב בהענקת ההטבות אין כל מניעה לכך שייקבע כי המועד להענקתן מאוחר מיום הפטירה ובלבד שקביעתו תהייה חלק ממדיניות עקבית המיושמת באורח שוויוני לכל הזכאים להטבות....".

 

 יחד עם זאת, ועל אף הרציונאל להגבלת תשלום רטרואקטיבי של "הטבות" כפי שהוכר בפסיקה הנ"ל, קיימים מקרים בהם נימצא כי יש לשלם "הטבות" רטרואקטיבית. [למשל: עת"מ 1034/06  בעניין פלוני נ' קצין התגמולים (להלן: פס"ד פלוני), עת"מ 1173/07 בעניין שטאובר נ' קצין התגמולים (להלן: פס"ד שטאובר].

 

בחינת הפסיקה אשר הורתה על תשלום "הטבות" רטרואקטיבית מלמדת כי אף שככלל, מקובלת הגישה לפיה לרשות יש סמכות לקבוע הגבלות על תשלום ה"הטבות" הניתנות מעבר לקבוע בחוק, אין בכך כדי לשלול או לפגום בסמכותה של הרשות (היינו, אגף שיקום נכים ,או אגף משפחות והנצחה) ובחובתה לשקול שיקול דעת פרטני בנסיבות כל מקרה לגופו:

 

כך,כאמור, בפס"ד פלוני :  "במקרה מעין זה,  בית המשפט העליון הביע את עמדתו כי יש נסיבות, שהוא טרם דן בהן, שבהן אפשר יהיה לחרוג מההנחיות. למשל, קובע בית המשפט העליון בפס"ד בודיק לע"יל, כי אם הרשות בשרירות נתנה את החלטתה או שגרמה במחדליה היא להתמשכות ההליכים מעבר לסביר, כי אז, למעשה, ההלכה יכולה להיות שונה, קרי: הנושא התקציבי לא יהיה מחסום לקבלת ההטבות."

 

 וכך, גם בפס"ד שטאובר: " ... קיומה של הנחייה פנימית אינו מניח לרשות המנהלית המוסמכת להתפרק משיקול הדעת שעליה לנקוט בו לשם קבלת החלטה קונקרטית. הרשות אינה יכולה ללכת בעיוורון מוחלט אחר הנחיות פנימיות בלי לשקול את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ...  "

 

 כן מתח בית המשפט, בעניין שטאובר, ביקורת על כך שלא הופעלה סמכות החריגה לתשלום "הטבות" רטרואקטיבית, המסורה על פי ההוראה לסגן ראש אגף השיקום וראש היחידה לתגמולים והטבות.

 

 לאור כל האמור יש לתת את הדעת לפתח שניפתח בפסיקה לתשלום "הטבות" רטרואקטיבית בנסיבות מיוחדות, וחובת הרשות להפעיל שיקול דעת במקרים מיוחדים. תשומת הלב הקוראים לכך שפס"ד שטאובר אינו בגדר פס"ד חלוט שכן המדינה הגישה בעניין זה ערעור לביהמ"ש העליון.